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刘祝余主任:以科学发展观为指导,扎实推进金财工程建设

 《经济活页文选》2009年第4期署名文章

 

随着信息技术的飞速发展和广泛应用,信息化已经成为当今世界发展的大趋势,成为推动经济社会变革的重要力量。财政部门作为国民经济综合管理部门,充分利用现代信息技术,加快信息化建设步伐,是实现财政管理科学化、精细化,充分发挥财政职能,促进我国经济社会更快更好发展的必然要求。近年来,财政信息化工作按照财政部党组和财政部信息化工作领导小组部署,坚持以科学发展观为指导,全面推进金财工程建设,有力支撑和促进了财政改革与发展。

一、信息技术成功融入财政业务,金财工程建设的重要作用日益显现

随着财政改革与管理的不断深化和加强,财政部门将信息化建设作为一项基础性工作来抓,积极推进“政府财政管理信息系统”建设,2002年经国务院批准定名为金财工程。在各级财政部门的高度重视和大力推动下,信息技术成功融入财政业务,成为财政工作的先进生产力,在推进科学理财、民主理财、依法理财方面发挥了重要作用。

(一)各级财政部门对信息化工作高度重视,组织领导力度不断加大

财政信息化建设初期,信息化作为一种“工具手段”出现,主要是将人们从繁重的手工计算、统计、汇总等工作中解脱出来,替代手工劳动,减轻劳动强度。随着财政改革的推进,各级财政部门陆续建立并应用了一些信息系统,信息化作为“技术支撑”的作用逐步显现,在促进单项财政业务管理改革、规范单项财政业务管理方面发挥了重要作用。目前,经过多年建设,财政信息网络规模越来越大,应用系统越来越多,财政业务工作越来越依赖信息技术的支撑,信息技术已经与财政业务融为一体,成为财政业务工作密不可分的重要组成部分,成为一场“管理革命”。各级财政部门对信息化建设高度重视,从事关财政工作全局的高度去推进这项工作。为了加强财政信息化工作的组织领导,财政部于2002年成立了金财工程建设领导小组,2007年调整为信息化工作领导小组,由部长和主管副部长担任组长和副组长,部内21个司局主要负责人为成员;各省市财政部门也按照财政部统一要求,相继成立了金财工程建设领导小组、财政信息化建设领导小组,明确了金财工程作为“一把手工程”的重要地位。在财政信息化建设过程中,各级财政部门的主要领导亲自抓,亲自协调有关难题,并采取各种有效措施,促进工作开展。为了从组织上保证财政信息化建设的顺利推进,各级财政部门把机构和队伍建设作为一件大事来抓,不断建立健全信息化管理机构,增加人员编制,创造有利条件,引进和留住人才。截至2008年年底,所有省级财政部门、近85%的地市级财政部门以及70%以上的县级财政部门都成立信息管理机构,全国从事财政信息化工作的专职人员近八千人。

(二)信息技术成功融入财政业务,有效支撑了财政改革与发展

纵观整个财政信息化发展历程,推进财政管理信息化的过程,也就是信息技术与财政业务逐步融合的过程。服务财政改革和业务管理工作,是信息化建设的成功切入点。近年来,为了建立与市场经济体制相统一的公共财政体系,我国先后实施了一系列财政改革。这些财政改革是财政管理体制深层次的变革,涉及财政管理方式的调整,面临传统管理手段无法解决的难题。配合部门预算、国库集中支付、工资统一发放、非税收入收缴等改革措施的推出,财政部门建立并应用了相应的管理系统,有力地保障了各项财政改革的顺利推进。随着金财工程的全面实施,财政信息化工作不断深入发展,财政干部进一步深刻感受到信息技术给工作带来的快捷和方便。覆盖全国各级财政部门和财政资金使用部门的横纵向网络体系的形成,安全措施的部署应用,运行维护管理的加强,为财政业务工作开展和信息系统运行提供了安全稳定的环境,极大地提高了财政业务处理效率和工作质量。更为重要的是,信息化建设不再是简单地利用信息技术实现现行财政业务管理,而已成为财政业务工作的有机组成部分,广泛渗透到财政业务管理的各个环节,以至于每一项财政业务工作的运转,都离不开信息化建设的支撑。目前,除财政核心业务系统外,财政部还开发并应用了财政扶贫资金监测信息系统、会计行业管理系统、行政事业单位资产管理系统等相关信息系统,有力支持了各项财政事业的改革和发展。

(三)财政信息化工作进入关键阶段,面临繁重而艰巨的任务

总的来看,在部党组的正确领导下,在各级财政部门共同努力下,财政信息化建设取得了一定的阶段性成果,并发挥了积极作用。但从全局的视野审视财政信息化建设,形势非常紧迫,任务也更加繁重。目前,信息化建设已步入全方位、多层次推进的新阶段,信息系统整合、信息资源开发利用的重要地位日益凸显。我国的财政改革与发展也正处在一个新的更高起点上,财政工作的繁重性、复杂性、艰巨性大大增加,社会各方面对财政工作透明、监督、服务的需求越来越高,作为基础的财政管理工作流程需要健全和优化。这些都迫切要求进一步加快信息化建设,提高财政管理的科学化、精细化水平。在系统建设上,需要建立标准统一、数据共享、流程通畅、衔接便利、统一交换的一体化管理大系统,以实现信息系统的整合与统一;在网络建设上,需要将财政系统现有网络资源有效整合起来,构建快捷高效的基础网络;在安全建设上,需要进行整体规划和统一部署;在标准化建设上,需要进一步健全和完善相关业务和技术标准,建立规范统一的信息化标准体系,使信息化工作迈入科学化、规范化发展轨道。同时,运行维护服务体系建设也需要同步推进,数据中心建设亟待加强,等等。信息化建设面临的形势十分严峻,任务艰巨,可以说,信息化建设进入了一个新阶段,需要实现由应急开发、分散建设到统筹规划、一体化推进的重大转变。

二、切实贯彻“一体化建设”指导思想,全面推进金财工程建设

2007年11月,财政部党组明确提出了“一体化建设”指导思想,要求做到管理一体化、业务一体化和技术一体化。“一体化建设”管理理念的确立,是对财政信息化管理体制的根本性变革,对财政信息化建设和发展影响深远。在财政信息化工作中,始终坚持贯彻落实一体化建设指导思想,着力推进六个方面的“统一”,确保金财工程建设整体推进,为财政改革与发展提供强有力的支撑和保障。

(一)实施统一应用支撑平台,构建一体化管理大系统

回顾财政信息化建设历程,每一项财政改革的推出,都辅之以相应信息系统的建立,及时满足了财政改革与管理的需要。同时我们也注意到,这种以任务驱动、应急开发为特点的建设模式,虽然满足了改革和管理的需求,但也带来了标准不够统一、信息不能完全共享、不能实现协同作业等问题。这种状况不是财政独有,国内外其他行业信息化建设也大都经历了从分散到统一的过程。这也启示我们,针对每项业务建一个系统的做法不是长久之计,必须尽快进行系统的整合和统一。2004年底,部党组审时度势,作出了建设统一应用支撑平台的战略决策。应用支撑平台是对各核心业务系统公共数据和公共控制的高度集中和有效集成,由若干通用业务组件和技术组件组成,是统一标准的载体、整合分散系统的工具、连接上下级系统的桥梁、统一数据交换的中枢以及实现信息共享和协同工作的手段。随着平台在全国范围内推广实施,将基于平台建成各级财政内部、财政与本级预算单位、上下级财政互联互通的一体化财政管理信息系统,逐步实现“全国预算自动汇编、收支及时汇总和决算即时生成”的目标,并为加强资金监控、统计分析和决策支持创造条件。按照这一思路,财政部及时成立了由预算司、国库司和信息网络中心组成的应用支撑平台建设工作小组,在广泛咨询论证基础上,研究制定了《应用支撑平台建设技术方案》。2005年9月正式启动了平台开发工作,经过两年多的紧张开发和反复测试,完成了平台测试版,并在基于平台构建统一系统的基础上,成功实现了平台以及基于平台的预算指标管理系统的上线运行。在中央财政和部门试点运行的同时, 2007年财政部选择了山西、四川、宁波三省市进行了试点,2008年又将试点范围扩大到河北、青岛两省市。五个试点省市根据财政部统一部署,分别采取不同模式积极推进基于平台的系统整合工作,取得显著效果。为了做好平台的全面推广实施,2008年11月份,财政部召开全国财政系统应用支撑平台地方试点工作经验交流会议,对平台推广实施进行了部署,制定了平台实施“三步走”的战略目标。第一步,2008年年底前进行前期准备和组织试点;第二步,2009年年底前基本完成平台在省级财政部门的推广实施;第三步,2010年年底前完成在地市级财政部门的推广实施,确有困难的,也要在2011年年底前完成。2009年3-4月,财政部分别在山西、四川、青岛三个试点省市召开平台试点实施工作现场会,对平台实施的具体问题进行了深入研讨。各地财政部门按照会议要求,已积极行动起来,陆续启动了业务流程梳理、基础数据整理等项目实施准备工作。2009年初,各地财政部门都按要求上报了平台实施规划,截止2009年6月底,已有13个省市通过了技术方案审核,进入了实质实施阶段。

(二)制定统一的业务、技术和管理标准,推进标准化建设

标准化建设是信息化建设的基础,是确保信息系统建设与业务目标一致性的可靠保证。近年来,财政部结合金财工程建设实际,先后制定下发了《政府财政管理信息系统安全总体标准》、《政府财政管理信息系统网络建设技术标准》、《GFMIS财政部安全工程实施指南》、《GFMIS省级安全工程实施指南》、《金财工程省级网络安全建设方案设计指南》等技术标准,对指导和规范各级财政信息化建设起到了积极作用。但随着财政信息化建设进程的加快,这种急用先上的标准建设方式已不能很好地满足信息化工作的需求,必须加快建立一整套既能满足财政改革和管理要求、同时又支撑系统一体化建设的标准化体系。为此,财政部结合金财工程初步设计,在对以往制定的技术标准进行认真梳理的基础上,本着确保信息化建设与业务目标一致、确保信息共享和业务协同、确保财政系统网络互联互通、确保业务正常运转和系统安全可靠的原则,对信息化标准体系建设进行了研究和规划,提出从管理标准、基础数据标准、系统开发和数据交换标准、网络安全标准、运行维护标准等五个方面,建立一套科学合理、规范实用的信息化标准化体系。目前,一些主要标准已经制订完成并付诸实施。在管理标准方面,制订并印发了《财政部信息化建设管理办法》及七个配套管理办法,为从根本上改变系统分散建设、实现财政信息化一体化建设提供了制度保障;在基础标准方面,制订并印发了《财政业务基础数据规范》,为财政信息系统建设实现信息交换和共享奠定了重要基础,也为应用支撑平台建设和现有业务系统整合,创造了有利条件;在系统开发和数据交换标准方面,制订并印发了《基于金财工程应用支撑平台数据交换规范》和《基于金财工程应用支撑平台的开发规范》,为基于应用支撑平台整合信息系统提供了统一的技术标准;在网络安全标准方面,对已经制定的标准进行了修订;在运行维护标准方面,制订并印发了《部机关计算机系统运行维护服务保障办法》和《部机关涉密机房安全运行与使用管理办法》,并结合IT运行维护体系建设,对运行维护管理流程作了进一步梳理。总的来看,信息化标准化体系的总体框架已初步形成,下一步的主要任务是拾遗补缺,进一步构建一套完整的标准化体系,为推进信息化建设科学规范发展奠定基础。

(三)加强网络建设,构建统一的网络支撑

各级财政部门根据应用需要,把网络建设作为推进信息化建设的一项基础性工作来抓,不断加快建设步伐,取得较大进展。配合财政业务发展并兼顾信息安全的需要,财政部先后建成部机关内网、外网、预算专网和涉密网,横向上实现了与145个中央预算部门、8家代理银行及人民银行国库的连通;纵向上完成了至全国36个省(自治区、直辖市、计划单列市)及35个专员办的连网。同时,指导各地财政部门按照财政部统一规划和标准,加快推进网络体系建设,目前所有省级、地(市)级和相当一部分县级财政部门建成了局域网,大部分省市已经建成二级、三级骨干网,36个省级和部分地市级财政部门初步实现了与同级预算单位的横向连网。上述网络是在不同时期因不同需要逐步建立起来的,对财政改革与发展、日常业务工作和信息安全保障都起到了积极作用。但由于这些网络应需而建,缺乏统一规划和设计,即使进行了局部整合和连通,仍不能很好地满足财政业务工作的需求,特别是部机关迫切需要对网络进行全面整合。为此,部内有关单位在充分调研的基础上,研究提出了网络整合的具体思路。中心从2005年开始,对网络整合工作进行了认真规划,制定了《财政部网络整合及安全建设规划方案》,并按规划组织实施。2008年,网络整合工作全面完成,建立了快捷畅通的财政系统基础网络。目前,财政系统网络建设已经具备了一个好的基础,要在对现有网络进行改造、优化与完善基础上,有计划、有步骤地开展财政与外部单位的横向连网,加快财税库银连网工作,并着力推进市级以下财政部门的局域网建设,逐步实现各级财政部门网络系统的有机融合,全面建成覆盖中央、省、地市、区县四级网络,使之更好地适应财政信息化建设发展的需要。

(四)强化安全建设,实施统一的安全部署

随着财政信息化建设工作的发展,财政业务对信息系统的依赖程度越来越高,安全问题变得越来越突出。同时,计算机病毒、木马等网络安全攻击手段不断升级,网络安全面临的威胁日益严重,原有分散部署的一些安全措施不能很好满足安全建设需要。为此,财政部根据网络建设面临的形势和要求,经过科学规划和认真设计,制定了总体安全建设方案,旨在从网络安全、系统安全、数据安全等层面进行整体部署,强化安全建设。同时,按照纵深防御、综合防范的策略,编制了《财政网络信任体系建设规划方案》,提出了网络信任体系建设的基本思路,并通过了国家主管部门和有关专家的评审。当前及今后一段时期安全建设的重点是,整体推进全国财政系统整体安全基础防护体系建设,全面完成客户端安全监控管理系统、财政身份认证及授权管理系统建设,并适时建设同城异地备份中心和全国财政异地冗灾中心

(五)建设统一运维体系,保障信息系统稳定运行

随着网上运行的业务应用系统逐步增加,与之配套的信息化基础设施也日益增多,业务用户数量大、分布地域广。如何维护好日益增多的信息化基础设施,及时解决出现的问题和故障,保证各个应用系统安全顺畅地运行,为用户提供良好的运行维护服务,是财政业务能否正常运行的重要环节。传统的“救火式”运行维护管理状态,显然已难以满足财政业务工作的要求。为此,必须建立统一的运行维护管理体系,构建一套流程清晰、分工明确、技术支撑有力的运行维护服务体系,实现运行维护服务从被动响应向主动管理转化。2007年,财政部启动了运行维护管理体系建设。根据部领导指示,组织成立了运行维护管理体系建设项目工作小组,在对当前国内外运行维护管理理论和做法进行研究的基础上,组织相关人员到海关总署、商务部等进行了调研,根据“信息共享、流程通畅、上下联动、监控有效”的IT服务管理体系建设要求,从组织管理模式、制度规范体系和技术支撑体系三个方面对运行维护体系建设进行了总体规划,对各阶段工作进行了统筹安排。运行维护体系建设是财政信息化建设面临的主要任务之一,要按照“统一规范、分级管理”的原则,通过建立运行维护中心,制定统一的运行维护、客户服务模式和规范,实现对网络及信息系统的实时监控和动态管理,有效防范和控制系统故障和风险,确保网络及信息系统安全、稳定、高效运行。

(六)建立统一的数据中心,为财政决策提供有力支撑

提高财政科学决策水平既是落实科学发展观的根本要求,也是深化财政改革与管理的迫切需要。随着财政信息化建设的不断推进,分别建立了预算编制、集中支付、工资统发、非税收入、全国预算执行分析、决算汇总及历年预算项目等一些基础数据库,初步实现了财政收支数据的分类管理。通过财政经济景气预测分析系统,初步建立了财政经济统计数据库、财政经济数据整合处理和统计分析平台,为开展财政经济预测分析和政策研究提供了支撑。一些地方财政部门和专员办通过实施财税库银联网,实现了财政、税务、银行、国库等多部门对收入明细数据的资源共享。随着信息化建设与财政业务管理的深度融合,财政信息化工作的重点将逐步从财政内部的单项开发和有限的部门间连接向统一整合、互联互通以及财政数据监测分析、综合利用和决策支持转移。当然,目前数据中心建设只是初步的,真正意义上的数据中心建设有待于应用支撑平台全面推广实施和统一标准的全面应用,统一平台、统一标准后,原有系统分割、数据分散存储的局面将得到彻底改变,大量的财政业务数据将集中存储到平台中,业务人员可随需从中抽取数据,并利用财政经济模型和财政政策模拟工具,对其进行分析和加工,进而实现综合利用,为领导决策和政策调整提供准确、及时、可靠的依据。

三、准确把握科学发展观对财政信息化建设的基本要求,推动财政信息化工作又快又好发展

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。财政信息化建设落实科学发展观,就要充分利用信息技术手段,按照全面协调可持续发展的基本要求,做到财政业务与信息技术的有机统一,各个环节、各个方面的和谐协调,逐步形成以信息技术支撑和促进财政改革与发展、财政改革与发展不断催生信息技术新理念、新成果、新应用的良好格局,促进财政管理职能充分发挥,做到科学化、精细化管理。总结近年来财政信息化建设实践,主要有以下几点认识和体会。

(一)要遵循信息化发展的内在规律

科学发展观,把发展当作“第一要义”,强调发展要“好”字当头,做到又好又快发展;发展要从实际出发,而不能从主观愿望出发;要尊重客观规律,按客观规律办事,而不能违背客观规律。认真总结国内外信息化建设发展历程,不难发现其中的内在规律一是信息化建设都要经历起步、发展、成熟和完善四个阶段,在起步和发展阶段,由于观念、利益、制度和法规的制肘,推广实施容易产生阻力,甚至出现反复。信息化只有发展到成熟阶段,业务工作才能依赖信息系统,业务人员才能自觉使用信息系统,并主动提出持续改进意见,信息化才能深入人心。二是源于技术的服务特性和任务驱动,信息化发展一般都要经历整合集成和系统统一的转变过程。即从分散的、单个的向集成的、整合的转变,确保信息系统完整、准确、安全、可用。三是在目前信息技术条件下,信息化发展的关键是如何应用好信息技术,采取什么路径来推动业务工作的发展,更多的是管理层次的问题。四是信息化发展的制约因素主要不是技术不成熟、系统有缺陷,而是来自于对思想认识和传统习惯的改变。目前信息技术已经成熟,完全能满足信息系统建设需要,但用信息技术设计开发的信息系统又不可能十全十美、完美无缺,任何软件都是有缺陷的,而且是长期的,通过应用发现缺陷,不断调整优化,不能因强调信息系统的缺陷而停止建设或拒绝使用。总之,财政信息化建设必须遵循信息化发展的内在规律,正确认识和解决信息化建设过程中遇到的各种困难问题,才能做到科学发展。

(二)要坚持服务财政改革和管理

财政信息化要坚持为财政改革和管理服务的思想,把着力点放在解决影响财政改革和管理的突出问题上,将信息化建设更加深入地渗透到财政各项工作之中,为财政改革和管理提供更为有力的支撑和保障。一是财政信息化源于财政改革与管理。财政信息化发展动力来源于财政改革和管理的需求,从这个意义上讲,财政业务管理水平决定着信息化建设水平。要建设一体化的管理系统,必须先有一体化的管理需求。只有业务部门根据财政科学化、精细化管理要求,提出涵盖预算编制、预算执行、预算监督和绩效考评等一体化的业务管理需求,技术部门才能开发出流程通畅、业务协同、数据共享的一体化管理系统。二是信息化是财政改革与管理的重要手段和方法。财政改革与管理发展到今天,要实现精细化管理,实现科学理财、民主理财和依法理财,必须依靠现代化的手段和方法。谢旭人部长强调指出:“科学化管理,就是要从实际出发,实事求是,坚持统筹兼顾的方法,运用现代管理手段,发挥管理人员积极作用,把握财政管理的方向;精细化管理,就是要树立精益思想和治理理念,运用信息化、专业化和系统化管理技术,建立健全工作规范、责任制度和评价机制,按照科学化要求,精确、细致、深入地实施管理,避免大而化之的粗放式管理,不断提高财政管理的实效”。这对信息化建设如何服务财政科学化、精细化管理提出了要求。信息化建设只有服务财政改革与管理,才能充分发挥作用,展现出更强的生命力,实现健康、协调、长远发展。

(三)要把握统筹兼顾这一根本方法

统筹兼顾,就是要求我们在工作中做到总揽全局、协调各方、统筹规划、兼顾全面,充分调动一切积极因素,妥善处理各种关系。一是统筹财政信息化内在要素之间的关系。对财政信息化内在要素及建设内容进行统筹规划,根据财政业务需求统筹规划业务系统,同时根据业务系统运行要求统筹规划系统软硬件配置、网络基础设施、信息安全保障和IT运行维护体系建设,在此基础上同步建设,整体推进。二是统筹当前与长远的关系。以任务驱动为特点的信息化建设虽然可以及时解决当时的急需问题,但根基不牢,影响后续发展;而如果一味追求完美设计,可能延误和阻碍事业的发展。因此,财政信息化建设要注意兼顾解决当前问题和长远发展,把握好度。三是统筹局部和整体的关系。要改变以往系统分散建设的模式,加强统筹规划,标准先行,形成制度。各部门的系统建设要纳入规划,形成完整的、相互协同的大系统。四是统筹中央和地方的关系。既要重视中央的统一领导,整体推进,又要重视地方的个性发展、分类指导。五是统筹财政内与外的关系。财政信息化是我国电子政务的重要组成部分,在做好财政内部信息化建设的同时,要充分学习借鉴其他部门、行业好的成功经验,搞好与其他电子政务工程的衔接。六是统筹机器与人的关系。机器的工作流程来源于人的思维逻辑,反过来机器的操作流程规范人的操作行为,能堵塞流程外的违规操作。正确处理好机器与人的关系,要设计出满足业务要求、具有规范业务流程的应用程序,减少人工干预。

(四)要实现信息技术与财政业务深度融合

财政信息化的最终目的是利用先进的信息技术手段实现财政业务管理的规范化、科学化,实现流程固化及信息的可追溯性和不可抵赖性。同样,财政管理提出的业务需求促进了信息化的应用和发展,并催生了新理念和新成果,反过来又促进管理水平的提高。好的信息系统既来源于科学的财政业务管理,又促进财政业务更加科学的发展;好的业务管理既依赖于好的信息系统,又促进信息系统更加健康发展。但二者不是简单的互相促进和提高,是一种变革性的互相适应。即信息系统的应用,会对不规范的财政业务流程进行调整、重组,甚至再造,促进机构设置、岗位、人员职责等管理要素的日益科学化。业务管理变革同时要求信息系统从独立运行到整合、统一、信息共享、系统架构重新设计等技术的不断提高和新的信息技术不断进步。服务财政业务、提高管理水平是财政信息化的最大实践,要将信息技术以最佳的方式融入到财政业务管理实践中去,实现业务与技术的相互促进、协调发展。只有业务与技术产生深度融合,才会实现技术与业务的和谐,才会实现信息的协调持续发展。

目前,财政信息化已进入一体化建设的新阶段,面临任务更加繁重。我们将在部党组的正确领导下,认真贯彻落实科学发展观,进一步加快推进财政信息化建设,为提升财政管理水平,促进财政事业科学发展贡献更大的力量。

 

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